Ústavní soud zamítl návrh na zrušení části zákona o rozpočtovém určení daní týkající se financování krajů

Ústavní soud, TZ 50/2026

Skupina 32 senátorů (navrhovatelka) se prostřednictvím svého návrhu domáhala zrušení § 3 odst. 2 a Přílohy č. 1 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům. Podle navrhovatelky je dlouhodobě neměnný systém rozdělování daňových výnosů mezi kraje, bez zohlednění objektivních kritérií a dynamických změn, protiústavní a vede k nerovnostem ve financování krajů a poskytování veřejných služeb. Navrhovatelka se domnívá, že tímto rigidním a zastaralým rozpočtovým mechanismem dochází k omezení výkonu samosprávné funkce krajů. Usiluje proto o odstranění tohoto stavu a přechod na ústavně konformní systém, který bude reflektovat reálné potřeby krajů a zajistí rovný přístup občanů ke klíčovým veřejným službám. Stávající právní úprava podle ní porušuje právo na samosprávu, princip rovnosti a zákaz diskriminace, právo na ochranu majetkových práv územních samosprávných celků a konečně právo krajů hospodařit dle vlastního rozpočtu.

Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jiří Přibáň) návrh zamítlo jako nedůvodný, neboť dospělo k závěru, že napadená právní úprava nezasahuje do samotné podstaty práva územních samosprávných celků hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu (tedy ani do práva na samosprávu) a nezasahuje ani do jejich práva na ochranu vlastnictví. Odlišné zacházení s kraji poměřované jejich podíly na celostátních daňových výnosech pak není nepřípustným projevem legislativní svévole.

V otázkách primárně politických Ústavní soud vychází ze zásady zdrženlivosti. Tu je nutné vztáhnout i na případ rozdělování výnosů některých daní do rozpočtů územně samosprávných celků, který spadá do oblasti distributivní spravedlnosti. Pokud jde o daňové zákony, zásada zdrženlivosti se projevuje v nižší intenzitě jejich ústavního přezkumu. Ten spočívá ve vyloučení jejich extrémní disproporcionality.

Při posouzení ústavnosti určení dílčích podílů při rozpočtovém určení daní pro kraje Ústavní soud zkoumá, zda jejich nastavení nezasahuje do samotné podstaty práva hospodařit s vlastním majetkem a podle vlastního rozpočtu, tedy zda se majetkový a rozpočtový aspekt práva krajů na samosprávu nevyprazdňuje. Vzhledem k tomu, že kraje nemohly mít legitimní očekávání, že by jim připadly finanční prostředky v jiné výši, než jaké odpovídaly (do konce roku 2025) fixním procentům stanoveným v napadené Příloze 1 zákona o rozpočtovém určení daní, resp. ve výši, jež od 1. 1. 2026 odpovídá zákonodárcem zvolené kombinaci fixního a dynamického prvku souvisejícího s pokrytím nákladů na financování nepedagogických pracovníků ve školství, obsažené v § 3 odst. 2 zákona o rozpočtovém určení daní, nemohlo dojít k tvrzenému zásahu do vlastnického práva těchto územně samosprávných celků.

Kritérium rozlišování, které je použito zákonodárcem v případě rozpočtového určení daní pro kraje, tedy matematický koeficient, jenž je výsledkem spojení více parametrů, doplněný počtem dětí, žáků a studentů ve školách, nelze řadit mezi vlastnosti či charakteristiky spadající pod demonstrativní výčet vymezený v čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jedná se o kritérium neutrální, nikoliv podezřelé, a tedy nevytvářející prostor pro posouzení diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny.

Subsidiárně nelze použít ani čl. 1 Listiny zakotvující princip rovného zacházení, jehož dosah je sice z povahy věci širší, nicméně nositeli práva na rovné zacházení ve smyslu tohoto ustanovení a v souladu s judikaturou Ústavního soudu jsou pouze lidé, tedy jednotlivci jako důstojné lidské bytosti. Požadavek zákazu libovůle či svévole při právním rozlišování mezi právními subjekty v přístupu k určitým právům proto v případě distribuce daňových výnosů mezi kraje nevyplývá z čl. 1 či čl. 3 odst. 1 Listiny, ale obecně vzato ze zásady právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky.

Ústavní soud si je vědom toho, že z hlediska rozdělení finančních prostředků mezi kraje není ideální, že základem stávajícího systému nadále zůstávají fixní procenta pro jednotlivé kraje, jež dlouhodobě neodrážení dynamické změny a v podstatě udržují status quo. I přes nárůst obyvatel, výstavbu nových silnic a další změny týkající se nároků na financování zůstává podíl jednotlivých krajů na sdílených daních stejný, což vyvolává napětí ve vztahu k principu potřebnosti. Ani tato okolnost však nevytváří prostor k uplatnění derogační pravomoci Ústavního soudu.

Systém rozpočtového určení daní ovšem nelze posuzovat izolovaně. Ačkoliv příjmy plynoucí krajům z napadené právní úpravy nemusí odpovídat aktuálním potřebám krajů, nelze přehlédnout, že stát krajům případné finanční deficity kompenzuje mimo nastavený systém pomocí jiných nástrojů, například zvláštních dotačních titulů.

Ústavní soud zároveň registruje aktuální snahu o přenastavení kritérií pro výpočet dílčích podílů krajů. Ačkoliv kraje nezastávají jednotné stanovisko a dosud mezi nimi nepanuje shoda na – z jejich pohledu - spravedlivějším způsobu systému přerozdělování, tato otázka zjevně zůstává aktuální.

Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/25 je dostupný zde (346 KB, PDF).

Miroslava Číhalíková Sedláčková
tisková mluvčí Ústavního soudu