Opodstatněnost počtu obcí v ČR. Reakce na doporučení NERV

• Text vznikl v rámci předmětu Ekonomie veřejného sektoru na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.

V České republice existuje vlivem historického a politického vývoje více než 6200 obcí, z nichž polovina má méně než 400 obyvatel.[1] V přepočtu na obyvatele dle OECD[2] patří ČR spolu s Francií a Slovenskem k zemím s největším počtem nižších samosprávných celků v Evropě.

Zatímco všeobecný trend před revolucí, podobně jako v západních zemích, byl spíše centralizační, po roce 1989 se u nás počet obcí opět raketově zvýšil. Vytvářelo se velké množství obcí nových, a stávající se často rozdělovaly na menší jednotky. Myšlenkou této decentralizace bylo kromě navázání na historické rozdělení pravděpodobně také zlepšení efektivity a účinnosti místní samosprávy. Tím, že se moc fragmentovala ve prospěch menších samosprávných celků, se doufalo, že budou lépe reagovat na potřeby a preference občanů a zajišťovat kvalitnější veřejné služby. Toho bylo částečně dosaženo, není však vyloučeno, že lze podobného nebo dokonce lepšího standardu dosáhnout i jiným způsobem. Existuje velké množství studií z 20. století, které porovnává efektivitu větších a menších samosprávných celků, provedených například ve Velké Británii, které ovšem nedosáhly jednoznačného výsledku ve prospěch určitého řešení.[3]

Novější literatura se kloní spíše k názoru, že velikost obce nemá vliv na efektivitu její správy, ale snížení velikosti obce by teoreticky mohlo přinést ekonomické výhody. Dokládá to mimo jiné i kvazi-experimentální studie týkající se dánských veřejných škol z roku 2020. Její autoři identifikovali veřejné školství jako přímý ukazatel efektivity správy a analyzovali výkony studentů před a po sloučení obcí. Jejich výkony se po reformě nijak výrazně nelišily.[4]

Vysoké množství obcí s sebou přináší mnoho úskalí. Největším problémem široké místní autonomie je její financování. Každá obec potřebuje vlastní rozpočet a administrativní personál, což může vést k duplikaci, neefektivitě a kumulaci zdrojů pro materiální zajištění jednotlivých obcí. To dále zvyšuje náklady pro daňové poplatníky a přetěžuje zdroje jak místních, tak národních vlád.

Ve světle enormních schodků státního rozpočtu z posledních let tedy představuje návrh NERV na revizi samosprávy perspektivní způsob snížení výdajů státní pokladny. Při výrazné redukci počtu obcí do 1000 obyvatel by údajně mohlo být uspořeno až 10 miliard korun.[5]

Toho lze dosáhnout stanovením minimální velikosti obce administrativně, ekonomickou motivací nebo rušením obcí, ve kterých alespoň ve dvojích volbách za sebou nebyla žádná kandidátka. Zajímavostí je, že se každým rokem zvyšuje počet obcí, kde lidé při volbách nemají na výběr, kandiduje tam přesně tolik lidí, kolik se jich může na radnici dostat. Minulý rok jich bylo již přes 1000.[6] Je tedy na pováženou, zda je dosaženo dostatečné plurality názorů v zastupitelstvech a sloučení malých samosprávných celků by zároveň nemělo obecně pozitivní vliv na naší demokracii.

Reforma v oblasti samosprávy by musela počítat se zbytečným utrácením obcí před jejich sloučením a výsledným plýtváním veřejných financí. Tento fenomén byl zaznamenán například v již zmíněném Dánsku při slučovací reformě v roce 2007. Je nutné podotknout, že tato reforma byla mnohem drastičtější než ta, která je zmíněna v návrhu NERV. Počet dánských samosprávných celků byl snížen téměř na třetinu z 271 na 98.

„Je dobře známým jevem v oblasti rozpočtových studií, že nevyčerpané rozpočtové prostředky mohou vést ke zvýšené aktivitě v posledních měsících rozpočtového roku. Pokud nejsou peníze utraceny, zbývající prostředky jsou ztraceny před koncem rozpočtového roku. Jak poznamenali Wildavsky a Caiden (1997,52) …“[7]^{(překlad ChatGPT)}

Dánská vláda při přípravě na rozsáhlou reorganizaci samosprávných celků s podobným jevem počítala, poučila se totiž ze slučování v 70. letech. Rozpočty obcí byly tedy pod drobnohledem ústředních orgánů a všechny investice, které překračovaly vyhraněný rozpočet na daný rok musely být od roku 2004 schváleny Ministerstvem vnitra. Do roku 2006 se opatření zpřísňovala a do určité míry bylo, pravděpodobně i vlivem těchto vládních nařízení, zabráněno nadměrnému utrácení.

Vláda ČR by tudíž v návaznosti na podobné ekonomické jevy musela podniknout preventivní kroky k minimalizaci jejich negativního dopadu na státní a obecní rozpočty. Inspirace v Dánsku z určitého hlediska dává smysl, ale je důležité si uvědomit, že dánská reforma samosprávy měla jasně vytyčené cíle, které se lišily od cílů opatření NERV. Nezahrnovaly přímo šetření peněz, ale spíše jejich redistribuci mezi jednotlivé samosprávné celky tak, aby bylo zajištěno občanům stejné veřejné péče v každé obci, i když zrovna nežijí v bohatém regionu.

Dále lze polemizovat o rychlosti a způsobu zavedení takové reformy. Dánské království bylo schopno reorganizací samosprávy projít přibližně za 3 roky. V Evropě se nicméně jedná spíše o ojedinělý případ a reformy obdobného rázu mohou jinde zabrat i desetiletí. Objevují se i názory, že sloučení malých obcí efektivní nebude a malým obcím bude ublíženo, protože se na ně bude zapomínat při běžných správních úkonech, jak zmiňuje Antonín Lízner ze Svazu měst a obcí. Dle jeho názoru by se mělo spíše mířit k větší spolupráci a spojení agend obcí, což také může přinést nutné úspory.[8] Snížení efektivity samosprávy je spíše nepravděpodobné, jak jsem již zmiňoval výše, společnost ale na tyto obavy bude slyšet. Z pohledu vlády tedy bude nutné změny správně, a hlavně srozumitelně komunikovat a odůvodňovat.

Závěrem lze konstatovat, že určení správného postupu je opravdu složité. Každá samospráva je svým způsobem jedinečná a její řešení by mělo být ušito na míru jednotlivým systémům. Dánský přístup nelze okopírovat zcela, je ale nutné se z něj poučit. Postupování bez znalosti dánských studií by bylo promarnění příležitosti zavést fungující systém s potenciálem zlepšit kvalitu demokracie, zajistit stejný obecný blahobyt občanů a zároveň odlehčit státnímu rozpočtu. Je zřejmé, že jakákoliv změna samosprávy bude mít dalekosáhlé dopady na občany a zejména na menší komunity. Nezbývá než doufat, že pokud změna přijde, bude to změna k lepšímu.

Použité zdroje

Malý lexikon obcí České republiky – 2022 [online]. Praha: ČSÚ, 2022 [cit. 2023-03-30]. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/czso/maly-lexikon-obci-ceske-republiky-2022

Hospodářský přehled České republiky 2020 Fiskální decentralizace [online]. mvcr.cz: Ministerstvo vnitra ČR, 2020 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/soubor/oecd-economic-survey-czech-republic-executive-summary-december-2020.aspx

Návrhy na snížení a zvýšení příjmů veřejných rozpočtů v ČR [online]. vlada.cz: Národní ekonomická rada vlády, 2022 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/Navrhy-NERV-na-snizeni-vydaju-a-zvyseni-prijmu.pdf

DRAGOUN, Radek a Michaela ENDRŠTOVÁ. Tisíc obcí předem ví, jak dopadnou volby. Přibývá míst, kde lidé nemají na výběr [online]. web: Aktuálně.cz, 2022 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://zpravy.aktualne.cz/domaci/volby-obce-jedna-kandidatka/r~1264da5838e811eda3c0ac1f6b220ee8/

BLOM-HANSEN, Jens. Municipal Amalgamations and CommonPool Problems: The Danish LocalGovernment Reform in 2007. Scandinavian Political Studies [online]. Nordic Political Science Association, 2010, 15. 1. 2010, 54-55 [cit. 2023-04-07]. ISSN 0080–6757. Dostupné z: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/j.1467-9477.2009.00239.x?saml_referrer

It is a well-known phenomenon from budget studies that unspent appropria-tions may lead to a flurry of activity in the last months of the budget year. If not spent, any remaining amounts are lost before the budget year runs out. As noted by Wildavsky and Caiden (1997, 52): ‘Where agencies are likely to losefunds they carry over…their incentive is to spend up to the limit.’

Sloučení malých obcí efektivní nebude. Změňte závěr doporučení, vyzývá NERV Lízner ze Svazu měst a obcí [online]. irozhlas.cz: Český rozhlas, 2022 [cit. 2023-04-07]. Dostupné z: https://www.irozhlas.cz/zivotni-styl/spolecnost/slouceni-malych-obci-nerv_2211102329_mfk

BLOM-HANSEN, Jens, Kurt HOULBERG a Soren SERRITZLEW. Jurisdiction size and local government effectiveness: Assessing the effects of municipal amalgamations on performance. European Journal of Political Research [online]. 2020, únor 2021(60), 153-174 [cit. 2023-05-17]. Dostupné z: https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1475-6765.12394

ChatGPT se podílel na korekci, překladu a zachycení hlavních myšlenek tohoto textu.

[1] Malý lexikon obcí České republiky – 2022 [online]. Praha: ČSÚ, 2022 [cit. 2023-03-30]. Dostupné z: https://www.czso.cz/csu/czso/maly-lexikon-obci-ceske-republiky-2022

[2] Hospodářský přehled České republiky 2020 Fiskální decentralizace [online]. mvcr.cz: Ministerstvo vnitra ČR, 2020 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/soubor/oecd-economic-survey-czech-republic-executive-summary-december-2020.aspx

[3] Například: Smith (1985) str. 68, Travers et al (1993)

[4] BLOM-HANSEN, Jens, Kurt HOULBERG a Soren SERRITZLEW. Jurisdiction size and local government effectiveness: Assessing the effects of municipal amalgamations on performance. European Journal of Political Research [online]. 2020, únor 2021(60), 153-174 [cit. 2023-05-17]. Dostupné z: https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1475-6765.12394

[5] Návrhy na snížení a zvýšení příjmů veřejných rozpočtů v ČR [online]. vlada.cz: Národní ekonomická rada vlády, 2022 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://www.vlada.cz/assets/media-centrum/aktualne/Navrhy-NERV-na-snizeni-vydaju-a-zvyseni-prijmu.pdf

[6] DRAGOUN, Radek a Michaela ENDRŠTOVÁ. Tisíc obcí předem ví, jak dopadnou volby. Přibývá míst, kde lidé nemají na výběr [online]. web: Aktuálně.cz, 2022 [cit. 2023-04-06]. Dostupné z: https://zpravy.aktualne.cz/domaci/volby-obce-jedna-kandidatka/r~1264da5838e811eda3c0ac1f6b220ee8/

[7] BLOM-HANSEN, Jens. Municipal Amalgamations and CommonPool Problems: The Danish LocalGovernment Reform in 2007. Scandinavian Political Studies [online]. Nordic Political Science Association, 2010, 15. 1. 2010, 54-55 [cit. 2023-04-07]. ISSN 0080–6757. Dostupné z: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/j.1467-9477.2009.00239.x?saml_referrer

[8] Sloučení malých obcí efektivní nebude. Změňte závěr doporučení, vyzývá NERV Lízner ze Svazu měst a obcí [online]. irozhlas.cz: Český rozhlas, 2022 [cit. 2023-04-07]. Dostupné z: https://www.irozhlas.cz/zivotni-styl/spolecnost/slouceni-malych-obci-nerv_2211102329_mfk

Související témata