Revoluce z Karlsruhe

SPOLKOVÝ ÚSTAVNÍ SOUD SHLEDAL, ŽE PODLE NĚMECKÉHO PRÁVA POUŽILA EVROPSKÁ CENTRÁLNÍ BANKA VE VELKÉ FINANČNÍ KRIZI NEPŘIMĚŘENÉ NÁSTROJE. VÝROK VZBUDIL VELKOU DISKUSI A UPROSTŘED COVIDOVÉ KRIZE OTŘÁSL ZÁKLADY EUROZÓNY.

Ekonomové obvykle ústavním soudům nevěnují velkou pozornost. Toto tvrzení zcela jistě neplatí pro výrok německého Spolkového ústavního soudu, který v minulém týdnu poukázal na chyby měnové politiky Evropské centrální banky (ECB). Z právního, ale i z ekonomického hlediska je v mnoha směrech zlomový, možná až revoluční. Bude mít zcela jistě dopady na další integraci Evropské unie a eurozóny a vyvolává otázky i v centrálním bankovnictví. To vše v době, kdy centrální banky výrazně ovlivňují chod světové ekonomiky v covidové krizi.

O co jde? Po velké finanční krizi v letech 2008 až 2009 se eurozóna dostala do recese a Evropská centrální banka dělala svou práci, to znamená, že začala pumpovat peníze do ekonomiky. Nejprve tradičním způsobem – snižovala úroky, tedy cenu peněz. Poté i méně tradičně – jednak snížila úrokové sazby pod nulu, jednak začala kupovat různé druhy cenných papírů, zejména vládní dluhopisy. Druhý krok se nelíbil některým německým politikům, ekonomům a právníkům. Počínání ECB napadli u Spolkového ústavního soudu v Karlsruhe s argumentem, že ECB – byť nepřímo – financuje vlády, jejichž dluhopisy kupuje. A to je zakázáno. Žalobcům se také nelíbilo, že ECB překračuje svůj mandát, protože sleduje cíle, které jí nepřísluší, například soudržnost eurozóny.

Spolkový ústavní soud v minulém týdnu dospěl k názoru, který by se dal shrnout zhruba následovně: ECB sice neporušuje zákaz měnového financování vlád, přesto je její počínání částečně v rozporu s německou ústavou. Rozpor spočívá v tom, že ECB přesvědčivě neprokázala, že nástroje, jež používá k dosažení svých cílů, jsou přiměřené. Jinými slovy, Spolkovému ústavnímu soudu se zdá, že ECB střílí po vrabcích z kanonu. Málokdy nějakého vrabce trefí a navíc nadělá spoustu škody okolo. Pokud ECB do tří měsíců neprokáže, že tomu tak není, zakazuje Spolkový ústavní soud Bundesbance (německé centrální bance) se na těchto operacích podílet.

O rozhodnutí se okamžitě začala vést velká diskuse, a to nejen mezi právníky, ale právě i mezi ekonomy. Povede se ještě hodně dlouho – nejedná se totiž o triviální téma a výnos má 110 stran. I sám předseda Spolkového ústavního soudu Andreas Vosskuhle při prezentaci rozhodnutí řekl, že jej mnozí jistě budou považovat za iritující.

Člověku z praxe, byť bez právnického diplomu, se to jeví tak, že největší úder dostala konstrukce evropského právního systému. Spolkový ústavní soud vyslechl mnoho odborníků a na názor se dotázal také Soudního dvora EU (SDEU), jenž v konání ECB žádná pochybení neshledal. Soudní dvůr EU byl doposud považován za orgán s monopolem na výklad evropského práva. Podle právníků je proto překvapivé, že si ústavní soud jedné země dovoluje výklad evropských smluv provést sám a názor SDEU zpochybnit. To samo o sobě vyvolává mnoho otázek a vnáší do systému rozhodování v EU řada nejistot.

Němečtí ústavní soudci svůj přístup zdůvodňují tím, že Soudní dvůr EU z jejich pohledu překračuje své kompetence, a není proto pro ně závazný. Navíc je o Spolkovém ústavním soudu známo, jak pečlivě dbá na to, že musí stále existovat možnost přezkoumávat, jak unie funguje z pohledu takzvaného demokratického principu, který je jedním z pilířů poválečné německé ústavy. Tento přístup však podle právníků otevírá cestu k tomu, že se evropský právní systém může rozklížit, a s ním může v extrémním případě postupně začít být zpochybňováno celé unijní fungování.

Nezávislost centrálních bank

Z pozice centrálního bankéře se druhé důležité poselství výroku Spolkového ústavního soudu týká nezávislosti centrálních bank. Od konce minulého století se centrální banky staly orgány s jasně svěřeným cílem, jímž je nejčastěji dosahování cenové stability. V některých zemích, mezi něž patří i Česko, se k těmto kompetencím začaly přidávat nové. Nicméně v měnové politice, která zůstává jádrem působnosti centrální banky, ústavy a zákony diktují, že centrální banky mají být zcela nezávislé, a že proto nesmějí od nikoho, zejména ne od jiných orgánů státu, přijímat při dosahování svých cílů žádné pokyny. Skutečnost, že se Spolkový ústavní soud obrací k nezávislé centrální bance a ukládá jí povinnosti v oblasti, která doposud byla považována za její výsostné právo, tedy v oblasti provádění měnové politiky, je naprosto přelomová.

Kam až paměť sahá, něco takového se stalo v historii moderního centrálního bankovnictví poprvé. Je asi logické, že se Spolkový ústavní soud obrací na ECB prostřednictvím spolkové vlády a Spolkového sněmu, které mají ECB vzkaz vyřídit a splnění úkolu zajistit. Asi nebyla jiná možnost, Spolkový ústavní soud se totiž může obracet jen na německé orgány. Otázka nezávislosti centrální banky tím vystupuje ještě více do popředí.

Pikantní na tom celém je, že to byli právě Němci, kteří po druhé světové válce prosazovali koncept nezávislosti centrálních bank a kteří velmi nezávislou ECB prosadili i do evropského práva. Mnoho centrálních bank, včetně České národní banky, působí v řadě jiných oblastí – mimo měnovou politiku – jako správní orgány a interakce mezi centrální bankou a soudy je tam zcela běžná.

Nekonvenční bankovní nástroje

Bez ohledu na formu, jakou se Spolkový ústavní soud na ECB obrací, je pro ekonomy klíčový obsah jeho rozhodnutí. A ten je také zlomový, protože jde k podstatě měnové politiky posledních let. Nutí totiž ECB, aby vyložila karty na stůl a obhájila přiměřenost své politiky. To znamená ukázat, že nástroje, které používá, odpovídají měnověpolitickým cílům. Nezávislost centrální banky jde totiž ruku v ruce s transparentností. A pokud to ECB neukáže, nesmí se na těchto operacích podílet Bundesbanka.

Mezi ekonomy se nejpozději od velké finanční krize vede velká debata o používání takzvaných nekonvenčních nástrojů měnové politiky. Někteří účastníci této debaty tvrdí, že čím více se takové nástroje používají, tím více klesá jejich účinnost a rostou jejich vedlejší efekty. A zde je třeba připomenout, že mezi mnoha německými ekonomy nebyl měnověpolitický režim ECB ve formě takzvaného cílování inflace nikdy příliš oblíben. Byli ochotni ho tolerovat, dokud logika tohoto režimu nutila centrální banky k tomu, aby inflaci snižovaly, když byla příliš vysoko. Ale v situaci, kdy je inflace příliš nízko a centrální banky ji mají zvyšovat, navíc za jakoukoliv cenu (viz známý výrok bývalého prezidenta ECB Draghiho „Whatever it takes“), to už pro ně bylo přespříliš. Platit „jakoukoliv cenu“ za to, aby se zvýšila inflace, je prostě něco, co se německému občanovi špatně chápe.

Navíc když tou cenou, tedy vedlejšími náklady za příliš urputné dosahování inflace, může být růst cen nemovitostí či akcií, dlouhodobě nízké výnosy penzijních fondů a úspor. Nebo když vzniká dojem, že ECB svým konáním chce snížit náklady financování vlád s velkým dluhem či zachraňovat nepříliš efektivní banky. Pokud tyto vedlejší efekty převažují, jedná se podle Spolkového ústavního soudu o hospodářskou politiku, a tedy něco, co jde za rámec měnové politiky a centrální bance to již nepřísluší. Nezapomeňme, že Draghi ve svém slavném proslovu z roku 2012 řekl, že ECB udělá cokoliv pro zachování eurozóny, což je širší záměr než dosažení inflačního cíle.

Kdo vykládá evropské právo

Poslední přelomové poselství z Karlsruhe se týká dalšího fungování eurozóny. Tím, jak se Spolkový ústavní soud staví k uplatňování principu přiměřenosti, de facto zakázal Bundesbance účast na akcích typu „uděláme cokoliv“. ECB sice může teoreticky provádět nadále svou měnovou politiku i bez Bundesbanky, politicky je to ale jen těžko představitelné. Nabízí se názor, že z hlediska kredibility eurozóny i nemožné.

Byť se rozhodnutí soudu formálně týká nákupu dluhopisů zahájeného v roce 2015, a nikoliv nákupů, které ECB zahájila v souvislosti s covidovou krizí, princip přiměřenosti nebude lehké ignorovat už nikdy. Tím se však výrazně omezuje manévrovací prostor ECB. Zejména se zdá téměř vyloučené, aby prezident(ka) ECB mohl(a) v budoucnu říci – tak, aby tomu trhy věřily –, že udělá cokoliv pro záchranu eura.

Takto omezený manévrovací prostor ECB dále zvýší tlak na to, aby eurozóna posílila svou soudržnost a odolnost, jak se o tom diskutuje od velké finanční krize. Největší úsilí bude bezesporu vynaloženo na vytvoření takzvané fiskální unie. Ta nikdy nebyla zcela jasně definována, ale v podstatě jde o to, zajistit finanční podporu slabších zemí eurozóny zeměmi silnějšími. Toho lze dosáhnout mnoha způsoby, například společnou evropskou daní, která se stane zdrojem evropského rozpočtu, či zavedením společného evropského dluhu (společný dluhopis).

Zavedení fiskální unie, ať už v jakékoliv podobě, ovšem vyvolává politické pnutí uvnitř eurozóny. Všichni vědí, že země se slabým hospodářským výkonem, a tudíž i finančně slabé, se nacházejí spíše na evropském jihu, zatímco ty silnější jsou na severu. A že tedy fiskální unie vyústí v přerozdělování zdrojů ze severu na jih, a to dlouhodobě, možná napořád.

Alternativou k fiskální unii by bylo, kdyby státy na evropském jihu dosáhly vyšší produktivity a vyššího růstu. Pokud by totiž všechny země eurozóny byly stejně produktivní, a tedy zhruba stejně bohaté, potřeba přerozdělování uvnitř eurozóny by výrazně poklesla.

Co bude politicky jednodušší? Prosadit hospodářské reformy na jihu Evropy, nebo přesvědčit Nizozemce a Němce, aby začali posílat šeky na jih? Odpověď není jednoznačná, ale z pohledu ekonoma je pro dlouhodobou udržitelnost a stabilitu eurozóny jednoznačně lepší první cesta.

Rozhodnutí z Karlsruhe tedy vyvolává řadu otazníků. Není například vůbec zřejmé, kdo nakonec posoudí, jak ECB vyhodnotila přiměřenost své politiky, a kdo tedy nakonec zakáže nebo povolí Bundesbance se na této politice nadále podílet. Bude také velmi záležet na tom, jak se k celé věci postaví evropské instituce.

První dojem je, jako by evropské orgány chtěly Karlsruhe ignorovat. Soudní dvůr EU důrazně zopakoval, že nikdo jiný kromě něj není oprávněn vykládat evropské právo. Evropská komise ústy své předsedkyně Ursuly von der Leyenové dokonce zmínila možnost žalovat Německo pro porušení smluv EU. Prosákly i neoficiální zprávy, že členové výkonného výboru ECB skutečně hodlají výnos z Karlsruhe přehlížet. Nejspíš tomu tak nakonec nebude, protože ať už je to právně a formálně jakkoliv zašmodrchané, věcně je jasné, že Spolkový ústavní soud vyslovil něco, co si myslí řada ekonomů i občanů. A pokud by jeho výnos byl ignorován, stalo by se z něj nebezpečné politikum. Koneckonců i samotní představitelé ECB si často stěžovali, že mají na svých bedrech větší zátěž, než jaká jim přísluší. Nikdo nejedná rád pod tlakem a načasování také není úplně ideální.

Před centrálními bankéři, ale nejen před nimi, stojí výzvy spojené s dopady covidové krize. Představitelé eurozóny tak teď nemají jinou možnost než se k výroku z Karlsruhe postavit čelem a nějak se s ním vypořádat. A bude to nejspíš hodně trnitá cesta.

Stanovisko Soudního dvora EU

Jedině Soudní dvůr Evropské unie může určit, že některý akt orgánu EU porušuje unijní právo. Tak to v pátek sám o sobě uvedl Soudní dvůr EU. Unijní justice nekomentovala samotný verdikt Spolkového ústavního soudu v Karlsruhe (viz hlavní text), který konstatoval rozpor mezi postupem evropské banky a německým právním řádem v nákupu dluhopisů, jimiž se ECB snaží podpořit ekonomiku eurozóny. Soudní dvůr EU již předloni rozhodl, že program nákupů dluhopisů je v souladu s unijním právem, a nepřekračuje tedy mandát centrální banky. Odmítl tehdy i tvrzení, že ECB svým programem nezákonně financuje vlády.

Marek Mora (Hospodářské noviny 12. 5. 2020 strana 8, rubrika Panorama)