(Ne)právní rámec důchodového pojištění

Následující úvahy si nekladou za cíl zmapovat důchodové pojištění - v nadpisem vymezeném duchu - jako celek. Zabývají se, a to nepříliš systematicky, jen některými otázkami, které však jsou, podle názoru autora, významné pro aktuální diskusi o důchodové reformě. "Neprávní rámec" se autor pokusil uchopit nejen z vnějšku, jak význam slova "rámec" logicky nabízí, ale i zevnitř, poukazem na některé aspekty zvolených legislativních technik. Pro vnímání zvolené látky je totiž pro autora velmi poučná změna pozice při pohledu na celou soustavu. To, co se v roli státního úředníka jeví jako důležité a účelné, může být při nezávislém hodnocení spíše marginální, ne-li škodlivé.

          Můžeme začít konstatováním, že samotné slovní spojení právo důchodového pojištění anebo, chcete-li, sociálního zabezpečení, je ze strany "ortodoxních" členů cechu právníků často přijímáno s despektem. Těmto postojům musíme více či méně přisvědčit, protože i v rámci práva veřejného je jeho pozice spíše okrajová. Prostor pro skutečné nalézání práva je zde natolik omezen, že jen s nepatrnou špetkou nadsázky, jej lze redukovat na rozměr dávkové formule či dávkového schéma.

          Určitě nelze totéž se stejnou rozhodností prohlásit o sféře procesněprávních norem. Nicméně ani zde není prostředí tak liberální. Pro správní  řízení  je totiž typická  především  zásada inkviziční, kterou charakterizuje nezastupitelná role správního  orgánu  jak při vlastním průběhu, tak při   samotném  shromažďování  důkazů. Jestliže civilní  řízení soudní  je založeno na  zásadě projednací,  která předpokládá  aktivní  úlohu  samotných  účastníků řízení, tak ve správním procesu je správní orgán sám povinen  zjistit přesně a úplně skutečný stav  věci  a  za  tím  účelem  si  opatřit  potřebné podklady pro rozhodnutí. Přitom není vázán jen návrhy účastníků řízení.

          Zároveň je nutno dodat, že úprava dokazování  při správním  řízení ve  věcech důchodového pojištění,  obsažená v zákoně  ČNR č. 582/1991 Sb. o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, v platném znění,  je jen  útržkovitá. Tento zákon za tím účelem odkazuje na obecnou právní úpravu, kterou je správní řád.

          Zákon číslo 582/1991 Sb. důkazní prostředky povšechně rámuje ve speciální normě, tedy v ustanovení § 84, podle něhož v řízení ve věcech důchodového  pojištění lze použít k důkazu záznamy  na  technických   nosičích  dat,  mikrografické  záznamy, tištěné  produkty optického  archivačního systému  a tištěné  nebo fotografické  produkty  jiné  výpočetní  techniky  místo originálu listiny,  podle jehož  obsahu byly  pořízeny, pokud  z povahy věci nevyplývá, že je třeba předložit originál nebo úředně ověřený opis listiny. Pohříchu tím vychází vstříc především správnímu orgánu, který podobné prostředky masivně používá.

          Zdánlivě liberální vymezení, uvedené v předchozím odstavci, však stejně zužuje hned následující ustanovení  § 85 téhož zákona obsahující   konkrétní výčet skutečností, které se prokazují předepsaným způsobem. Procesní norma  zde přímo   určuje,  jakým  důkazním   prostředkem  má  být určitá právní  skutečnost prokázána. Podobný charakter  mají i některá další ustanovení tohoto zákona, ale i zákonů dalších, upravujících  právní   vztahy  důchodového pojištění, zejména pokud jde o posuzování zdravotního stavu a pracovní schopnosti občanů. V  soudní praxi se takové důkazy označují jako  povinné.

          S prokazováním toho nejpodstatnějšího, tj. dob pojištění (zaměstnání) je to svým způsobem podobné. Obecně procesní norma ukládá organizacím  povinnost vést   potřebné   záznamy o skutečnostech   rozhodných  pro   nárok  na   dávky  důchodového pojištění,  jejich  výši  a  výplatu  a  předkládat  je příslušným orgánům sociálního zabezpečení. V § 38 předmětného zákona pak upravuje povinnost vést evidenční list  důchodového pojištění po celou  dobu, po kterou  pojištění trvá, s  výjimkou pracujících poživatelů  starobního  důchodu s tím, že tento doklad  se  zakládá při vzniku účasti občana na důchodovém pojištění.

         Zmíněné ustanovení striktně vymezuje náležitosti evidenčního listu. Za každý kalendářní rok se do něj zapisují:

a) doba trvání důchodového pojištění,

b) vyměřovací   základ  pro   pojistné  na   sociální  zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti,

c) doby,  které  se  při  stanovení  osobního vyměřovacího základu vylučují.

Současně procesní norma ukládá organizacím povinnost vedení evidenčních  listů na  tiskopisech vydaných orgány sociálního zabezpečení. Přesouvá tedy péči o kvalitu pojišťovacích záznamů dokonce mimo sféru přímé působnosti správních orgánů.

          V tomto případě nutno korektně připojit, že  nejde o jediný doklad nebo důkazní prostředek umožňující prokázat dobu pojištění, je však příznačné, že navrhovaný zákon o Sociální pojišťovně, který by měl dosud platnou speciální procesní normu důchodového pojištění (sociálního zabezpečení) nahradit, se institutem evidenčního listu zabývá ještě podrobněji a jeho obsahové náležitosti rozšiřuje.

          Pokud nyní opustíme krátký exkurs do materie procesních norem a vrátíme se k hmotněprávní úpravě důchodového pojištění, tak se neubráníme  paralele s "českými technickými normami" (zažitý výraz "ČSN" je od roku 1997 již jenom slangový). Zákon o důchodovém pojištění (č. 155/1995 Sb., v platném znění) totiž na řadě míst výši dávek, nárok na ně a vše co s tím souvisí především "normuje". Pokud totiž pojištěnec dosáhne určitého věku a získá alespoň minimální počet pojištěných let, získává nárok a výpočet dávky je většinou již jen věcí dosazení správných hodnot do výpočtového algoritmu.

          Na rozdíl od technických či oborových norem, kde se hledá co možná nejmenší počet řešení opakovaného případu či jevu, je však příznačná nestálost relevantních hodnot. Ty se velmi často mění, byť vesměs podle předem stanovených pravidel. Co jediné zůstává relativně stabilní, je způsob nakládání s těmito hodnotami, tedy samotná pravidla. Ta však nejsou vždy zřetelně oddělena od svého hodnotového vyjádření.

          V administrativní praxi to samozřejmě přináší výhody. Pro výpočet důchodů je stanoven  přesný univerzální postup a skutečnost, že proměnné v tomto krokování mají pevně určené místo je pohodlná. Ten, kdo je pro svou činnost potřebuje, je bez dlouhého hledání na očekávaném místě nalezne. Sama  soustava je velmi dynamická. Tato flexibilita je ale ošidná a podléhá i jiným než deklarovaným vlivům. Pokusím se to postupně dokázat.

          Je třeba dále akcentovat, že zmíněná pravidla pro realizaci výpočtu jsou velmi komplikovaná, a to nejen pro laika. Jejich vyjádření a tudíž i srozumitelnost včetně praktické verifikovatelnosti představuje velmi obtížný problém. Nelze se pak divit jisté předpojatosti soudcovského stavu v ochotě zabývat se touto materií. Interpretační prostor zde prakticky neexistuje. Ověření správnosti výpočtu s tužkou v ruce a listy papíru před sebou se v kategorii času pohybuje u jediného případu  v řádu hodin.

          Zákon o důchodovém pojištění se tak pohříchu nezabývá ani tak pravidly společenského chování, vztahy mezi fyzickými a právnickými subjekty, nýbrž ve velkém rozsahu verbalizuje nejrůznější vzorce a algoritmy. Dlužno dodat, že zručně a erudovaně. Z hlediska hierarchizace právních předpisů tak ale činí velmi zvláštně, neboť síla normy zákona je zde devalvována delegací rozhodování o zásadních činitelích na normy nižší právní síly. Tím umožňuje uplatnění nejen politických, ale i administrativních vlivů v legislativní rovině. V důsledku toho tak v praxi připouští vládu exekutivy nad vládou práva.

Typických příkladů najdeme více. Začněme ustanovením § 15 zákona. Ten vymezuje výpočtový základ, tedy zcela zásadní prvek výpočtu. Toto ustanovení "redukuje" příjmy z výdělečné činnosti dosažené v rozhodném období stanovením částek příslušných hranic (pásem). Podle § 107 odst. 2 zákona však vláda může  zvýšit nařízením tyto částky, pokud od  předchozího  stanovení  těchto  částek  byly vyplácené důchody zvýšeny aspoň o 5 %; zvýšení těchto částek se provádí od 1. ledna.

          Obdobné to je i s všeobecnými vyměřovacími základy, které hrají rovněž významnou roli v procesu výpočtu důchodu. Ty opět podle ust § 107 odst. 1 písm a) do roku 1994 stanovila nařízením č. 227/1995 Sb. vláda. Tímto nařízením, na základě stejného zmocnění, stanovila i výši přepočítacího    koeficientu pro úpravu všeobecného  vyměřovacího základu za rok 1994  (§ 17  odst. 4). Od té doby tak činí každoročně. Opravňuje ji k tomu ust § 17 odst. 2 zákona, podle něhož výši  všeobecného  vyměřovacího  základu  za kalendářní rok stanoví  vláda nařízením  do 30.  září následujícího  kalendářního roku,  a  to  ve  výši   průměrné  měsíční  mzdy  zjištěné  Českým statistickým   úřadem   za   kalendářní   rok;   výše  všeobecného vyměřovacího základu za kalendářní rok  nesmí být přitom nižší než výše    všeobecného   vyměřovacího    základu   za   bezprostředně předcházející kalendářní rok.

          Jde o nezastupitelné údaje pro výpočet i výši důchodů. Jejich variabilita neznamená ve svém důsledku nic jiného, než existenci rozdílných započitatelných částek ročních vyměřovacích základů v jednotlivých letech při stejných ročních příjmech z výdělečné činnosti ve většině roků rozhodného období. Vláda tak činí navíc podle údajů ČSÚ o průměrné měsíční mzdě. Do celého procesu tak vstupuje další administrativní orgán, jehož údaje, byť nepochybně založené na respektu k výpočtovému vzorci, jsou zkresleny okolností, že jsou získávány jen z omezeného okruhu zdrojů a tudíž objektivně nejsou v souladu se skutečností. Dokumentovat to lze třeba zněním důvodové zprávy k § 17 zákona o důchodovém pojištění, podle něhož: "Koeficient nárůstu všeobecného vyměřovacího základu vyjadřuje nárůst průměrné měsíční nominální mzdy zaměstnanců v organizacích, u nichž Český  statistický úřad tento  údaj sleduje…."

          Diskutabilní, v rámci tohoto tématu, je i režim naplňování ustanovení  § 67 zákona, které se týká tzv. valorizace důchodů. Postup zjišťování rozhodujících hodnot je zde stanoven relativně podrobně, kterážto detailazace a zdánlivá preciznost může laika ohromit. K iniciaci zvýšení důchodů a nastavení příslušných parametrů je zde opět zmocněna vláda, k čemuž důvodová zpráva argumentuje tím, že je to: "Z  důvodu nutnosti  urychlení legislativního  procesu v zájmu operativnější reakce  na růst spotřebitelských  cen…"

           Ve skutečnosti však metody, jimiž se zjišťuje splnění stanovených podmínek, nejsou zdaleka tak vyprecizované a výsledky se liší podle úhlu přístupu. Vyloučit nelze ani další vlivy včetně politických, protože rozhodnutí o samotné valorizaci má své důsledky na výdajové straně státního rozpočtu. Jedná se o miliardy, tedy položku nezanedbatelnou, výrazně ovlivňující závěrečný účet. Starost o blaho seniorů tak může být při rozhodování korigována obavami z důsledků nedodržení opoziční smlouvy. To jen nepatrně vzdáleno od pokušení přisvědčit postupu, který takový účinek odloží. Jinými slovy: Zamýšlený účinek právní normy se silou zákona se tak ocitá v rukou úředníků, resp. toho, komu účelová interpretace předmětného ustanovení právě vyhovuje.

          Nelze se tak divit sílícím hlasům, které upozorňují na prohlubující se neúctu k právu, ne-li na jeho přímé znásilňování. Princip rozdělení moci v demokratické společnosti je trvale vážně oslabován. Někteří politici a úředníci v sobě upevňují přesvědčení, že právo není nic jiného, než hrouda modelovací hmoty, kterou lze libovolně formovat podle momentální potřeby. Stále více nabývají přesvědčení, že oprávnění k legislativním úpravám má každý, kdo z titulu svého úřadu (resp. úřadu v němž působí) má možnost se (k čemukoli) vyjádřit. Že není nic snazšího, než momentálně nepohodlnou právní větu nahradit jinou. Signifikantní pro tento stav aktuálně byla "poslanecká" iniciativa, směřující k modifikaci mechanismu, jímž lze změnit redukční hranice výpočtového základu (§ 107 odst. 2 zákona č 155/1995 Sb.). Šlo o pokus odstranit z důchodového systému kvalifikovaný předpoklad pro realizaci takové úpravy a nahradit jej bianco šekem pro vládu. Senát tento návrh vrátil Poslanecké sněmovně. Je příznačné, že tento pokus byl nakonec úspěšný, protože sněmovna dobře míněné doporučení Senátu nerespektovala.

          Nejrůznější činitelé, kteří takovéto "právo" na běžícím pásu vytvářejí, se pak logicky utvrzují v pocitu, že jsou to právě oni, kdož je dokáží nejlépe vykládat. Neuvědomují si křehkost pavučiny vzájemně souvisejících právních předpisů, a jsou-li náhle v koncích, stýskají si na neúčinnost právní normy aniž si chtějí přiznat svůj podíl na existenci tohoto tristního stavu.

          Příklady z oblasti důchodového pojištění jsou sice typické, ale v žádném případě ojedinělé. Dosavadní text se pokusil dokumentovat odvážnou myšlenku, že se, obrazně řečeno, jedná o právo "sui generis". Pokud tedy přesto přijímáme pro danou oblast toto adjektivum, tak nezbývá než současně potvrdit, že, více než v řadě jiných odvětví, zde existuje velmi těsná korelace na materiální základnu, na ekonomický potenciál společnosti. Tento fakt, v kombinaci s politickými vlivy, je patrný po celé polistopadové období.

V roce 1995 byl dovršen určitý proces, který si sice kladl vysoké cíle, ale současně, a především, představoval konkrétní reakci na neudržitelnost přežívající a zcela již nedostačující úpravy důchodové oblasti, tehdy upravované pod hlavičkou zákona o sociálním zabezpečení (zsz). Tehdy také zaznamenáváme sice nikoli úplně nový, ale o to razantněji nasazený prvek, totiž rozsáhlou přesvědčovací (zdůvodňující) kampaň, předcházející spuštění "nové" právní úpravy. Jednalo se o ideové zdůvodnění masivní změny, u něhož zdánlivě nedominoval ani tak politický aspekt jako akcent na základní symboliku myšlenky, která však ještě zdaleka tolik neprofilovala svoji kosmopolitní (alespoň v rámci evropské dimenze) podstatu.

          Důvodová zpráva tento počin označovala za reformu důchodového systému jejímž cílem je dlouhodobé  zajištění racionální vazby mezi příjmy v období ekonomické aktivity a  příjmy v postproduktivním věku, a  to jak z pohledu   mezigenerační   solidarity, tak z hlediska vývoje individuálních  příjmů. Měl se tím vytvořit systém, který by  finančně nadměrně nezatěžoval budoucí  generace. Dále bylo deklarováno, že z  návazných sociálních systémů  (státní sociální  podpory, resp.  sociální pomoci)  budou poskytovány dávky, které nebudou vázány  na oblast práce a mimo to budou příjmově resp. majetkově testované. Výsledkem této koncepce měl být systém  dávek zaručující každému občanu, tedy i důchodci, že jeho příjmy neklesnou pod úroveň  společensky uznaného životního minima a prostřednictvím adresně poskytovaných dávek bude dosaženo hospodárného financování sociálního systému.

           Nicméně ať již tomu bylo jakkoli, tento ozřejmující háv měl sice svoje kořeny v tehdejším (nadhodnoceném) stavu naší ekonomiky, ale ve své konečné podobě byl průsečíkem interesu politických stran a především výsledkem váhy jejich reálného vlivu. Jak je zřejmé, ani napříště se působení podobných partikulárních zájmů neubráníme.

Na těchto základech vznikl systém, členící se na tři základní části, jehož faktickou - i když nikoli nejvíce inzerovanou - dominantou se stalo "důchodové pojištění", potažmo zákon o něm. Nicméně samotné vymezení pojmu důchodové pojištění do značné míry pokulhávalo za objektivní skutečnosti. Systém má od té doby sice definovánu soustavu dávek, jejichž věcný rozsah se oproti dřívějšku početně snížil, ale obsah a skutečně poskytovaný rozsah v drtivé většině zůstal na bázi předchozího zabezpečení. Současně zůstává velmi sporné, zda bylo opravdu nutné v rámci deklarace pojistných principů ponechat řešení problémů jiných, byť příbuzných právních odvětví (regulace pracovněprávních vztahů).

           Jestliže pomineme některé nepřesnosti, které se neúmyslně vloudily do textu předpisu a již inzerovanou dominanci norem "technického" charakteru - zůstává potom skutečností, že zákon o důchodovém pojištění je konglomerátem nejrůznějších vlivů, záměrů, reálných představ i nepříliš uvážených předpokladů. Není se potom co divit, že vzájemné působení všech dosud uvedených prvků a vektorů, včetně ne vždy šťastného významového překrývání některých pojmů může způsobovat výkladové pasti promítající se do aplikační roviny tu a tam s takovou intenzitou, že přijetí nějakého "nápravného opatření" spouští lavinu řešení dalších, která se potom velmi nesnadno zdůvodňují tak, aby byla v souladu se zdůvodněními, která zde byla na počátku. To ostatně koresponduje s úvodní částí tohoto textu.

           Jak již bylo zmíněno, důchodové pojištění se zde profiluje více v samotném názvu zákona, než by se jeho principy prosazovaly v dikci jednotlivých norem. Musíme přesto uznat, že hmotněprávní úprava některé významné změny doznala. Směřování k pojistným principům je patrné, zaznamenáváme dokonce určitou recepci prvorepublikové právní úpravy, nicméně bohužel nejde o návrat důsledný. Některé objektivní důvody byly již naznačeny, budeme-li ovšem konkrétnější při identifikaci zřejmých inkonzistencí, tak můžeme poukázat třeba na ponechání úpravy "invalidit z mládí" či zavedení dvousložkové struktury důchodů, kdy pevná složka je komponentem zcela nepatřičným. /Pevná složka byla sice inkorporována ještě do důchodového "zabezpečení", ale na sklonku účinnosti jeho všeobecného působení, záměrně jako předehra připravovaného "pojištění"./

           Samostatnou kapitolou je rovněž snaha o regulaci trhu práce, jejíž (rozšiřující se) existence v rámci zákona o důchodovém pojištění jen zesiluje oprávněnost hlasů artikulujících potřebu kodifikace důchodového pojištění. K tomuto tématu jsme na Aliawebu již blíže pojednali u příležitosti novely zákona o důchodovém pojištění, provedené zákonem č. 116/2001 Sb. Jestliže se v tomto duchu znovu letmo dotkneme procesněprávní úpravy, tak její strnulost je ještě patrnější. V zákoně o organizaci a provádění důchodového pojištění, který vznikl ještě čtyři roky před zákonem o důchodovém pojištění, je soustředěno množství různorodých norem, u nichž specifický přístup k důchodovému pojištění je spíše přáním než skutečností, o zásadní reformě institucionálního uspořádání ani nemluvě.

          Již brzy po spuštění reformy sociálního systému začalo docházet k postupnému vystřízlivění. Ukázalo se totiž, že náklady na financování důchodové soustavy rostou rychleji než se očekávalo (mimo jiné i v důsledku určitých nedopatření při tvorbě zákona) a naopak výkonnost ekonomiky nedosahuje předpokládanou úroveň. Plná nahota se odhalila v okamžiku zavedení zvláštního účtu v rámci státního rozpočtu (§ 18 zák.č. 576/1990 Sb., v platném znění), byť nelze přehlédnout negativní korekci v přístupu při jeho definování právě v souvislosti s novelizací provedenou zákonem č. 160/1995 Sb. (čl. XV).

Pokud budeme poměřovat výdaje na důchody, atakující dvousetmiliardovou hranici úhrnným státním rozpočtem, dojdeme ke zjištění, že jde o více než čtvrtinu celkové částky. V poměru ke hrubému domácímu produktu se pak jedná zhruba o 10%, přičemž srovnání s tím snese pouze, rovněž problémové, zdravotnictví. Náklady na dávky státní sociální podpory dosahují sotva čtvrtiny nákladů na důchody a sociální pomoc je v poměru k tomu ještě méně než poloviční (výrazně pod 1 %).

           Systém funguje na principu tzv. průběžného financování, kdy příspěvky přicházející do systému od poplatníků jsou okamžitě přerozdělovány a spotřebovány. Prakticky vzato, nevytváří se ani fiktivní fond, natož aby byly příspěvky jakýmkoli způsobem kapitalizovány. Připomeňme v této souvislosti velkou citlivost na demografické vlivy. Pro dokreslení uveďme, že nositeli pojištění je u nás vypláceno více než 3 miliony důchodů přibližně čtvrtině populace. Do virtuálního fondu však nepřispívají zbývající tři čtvrtiny obyvatelstva, nýbrž poměr je nižší než dva ekonomicky aktivní subjekty na jednoho důchodce.

           Pokud se existující relace ještě sníží nebo průměrná výše důchodů vzroste, nenabízí se jiná cesta než úprava pojistné sazby, samozřejmě směrem nahoru. V tomto kontextu se pak samozřejmě nastoluje otázka, jakou cestou se vydat, jaký efektivnější způsob zvolit, chceme-li eliminovat negativní demografické vlivy? Stejně jako se nabízí sama otázka, tak pohotově je k dispozici i zdánlivě jednoduchá odpověď: Kapitálově rezervní systém. Toto řešení poskytující plnění z pojistné rezervy je však podmíněno jediným zásadním a nepominutelným předpokladem. Tím je právě dostatečně velká rezerva, která se ovšem musí vytvářet z přiměřeně objemného základu. Nezáleží pak ani tak na tom, kolik přispívá do systému plátců, nýbrž na tom, v jakém prostředí finance pracují, jaké platí úrokové míry, jakou úroveň mají inflační ukazatele.

 Opět se dostáváme tam, kde jsme byli na počátku. Řešení není jednoznačné, o tom ostatně hovoří i rozpačité zkušenosti za hranicemi naší republiky, a to i v zemích s daleko rozvinutější ekonomikou. Cesty se hledají a hledá se jejich právní vyjádření. V našich poměrech byl učiněn jistý úkrok stranou. Vláda předložila návrh zákona o Sociální pojišťovně. Tento návrh podstatu existujícího systému mění jen více méně formálně, způsob financování zůstává v zásadě stejný. Pod novou hlavičkou zastřešující instituce se zabývá modifikací forem interakce s vnějším prostředím a snaží se legislativními prostředky popsat technické nástroje a provádění agend za jejich využití. Přídomek veřejnoprávní  vážící k názvu instituce jen nedostatečně zakrývá pokračující mimořádně silnou ingerenci státu. (Jak známo, návrh zákona v Poslanecké sněmovně neprošel, k této skutečnosti se ještě vrátíme podrobnějším komentářem.)

Sama idea veřejnoprávní instituce představuje pozitivní, i když nikoli nový, posun v nazírání na administrativní provádění důchodového pojištění. Tato myšlenka zde byla přítomna již na počátku devadesátých let a k jejímu naplnění nedošlo právě z důvodu nedostatečného konsensu politických sil. Na druhé straně její samoúčelné prosazování, bez důsledného naplnění základních atributů, nemůže vést k žádoucímu efektu. V této souvislosti je příznačné, a to neplatí jen pro tento konkrétní případ, že se často připomíná absence obecné definice veřejnoprávní instituce. Tento požadavek opět svědčí o nedobré úrovni právního vědomí naší společnosti, resp. jejích viditelných mluvčích. Volání po univerzálním vymezení je bláhové a vyjádřením  pohodlnosti, ne-li nekompetentnosti. Přemíra kazuistiky nutně přibližuje právo k charakteru zmiňované technické normy.

Vrátíme-li se k "ekonomické podstatě" práva důchodového pojištění, zdá se že nadále setrváme u průběžného systému financování. Ten je v současné době definován dávkově, to znamená, že zákon přináší výčet dávek a stanovuje bez dalšího způsob jejich výpočtu. Velmi vážně se však uvažuje o přechodu na tzv. příspěvkově definovaný systém. Jednoduše jej lze charakterizovat tak, že výše důchodu bude korespondovat s objemem zaplaceného pojistného, rozpočítaného na množství let očekávané doby života ve věku odchodu do důchodu.

 Hlavní výhoda tohoto systému se spatřuje v eliminaci demografických vlivů. Na druhé straně nutno předpokládat vznik jisté asymetrie, protože jej nelze uplatnit v případě dávek podmíněných dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem a u dávek pozůstalostních. Hodí se tedy jen na starobní důchody. Vše nasvědčuje tomu, že tento princip se pokouší aplikovat již zmíněný zákon č. 116/2001 Sb., který novelizoval zákon o důchodovém pojištění s účinností od 1.7.2001. (Aliaweb již podrobně komentoval.)

Do jaké míry je to v souladu s institutem průměrné doby dožití nelze jednoznačně prohlásit. I tato veličina je konec konců fiktivní. Její zjišťování se opírá o poznatky z minulosti a predikce pro futuro je nejistá, jak s ohledem na individuální fatalitu, tak reálnost odhadů budoucího vývoje. Nebylo by na škodu znát, jakou představu mají tvůrci budoucích právních předloh o stanovení průměrné doby dožití pro ženy a pro muže. Zda hodlají zohlednit rozdíly. Vzhledem k dřívějšímu odchodu žen do důchodu se zde nůžky disproporce mezi průměrnou délkou doby pobírání starobního důchodu rozevírají nad únosnou mez. Při důsledné aplikaci by totiž výše důchodů žen, a tudíž již dnes existující nepříznivá relace, byla výrazně prohloubena. Nelze pochybovat, že pokud se k tomu odhodlají, narazí takový návrh na výrazný odpor. Tradiční pohled na sociální zabezpečení posledních desetiletí je u nás hluboce zakořeněný.

V podobném duchu by bylo možné pokračovat dále, příležitostí pro to zákon poskytuje dost, zejména ust. § 107 a 108, kde jsou nejrůznější zmocnění a odkazy ponejvíce soustředěny. Jsem však přesvědčen, že dosud  uvedené příklady jsou pro probíranou látku dostačující. Byl bych ale nerad, aby čtenář nabyl dojmu, že nevnímám potřebu, ať již odkazujících, tak blanketních norem. Jsou to regulérní nástroje práva, právo je předpokládá a používá. Jejich nadměrné použití, které navíc působí "autodestrukčně", však nepovažuji za šťastné. Je rovněž jasné, že existují významné rozdíly mezi právem soukromým a veřejnoprávním - nebo chcete-li správním. Avšak masivní  participace administrativních složek státu na jeho tvorbě se nutně promítá do jeho pojetí a nevyhnutelně i úrovně.

Je notoricky známo, že právo by mělo odrážet změny ve společnosti, stejně jako by se mělo snažit reagovat na předpokládané vývojové trendy. Tyto snahy zde snad jsou patrné v přijatelné míře. Současně je ovšem žádoucí i stabilita právní úpravy, která podporuje důvěru v ní. Proto jsou zde prvořadé požadavky zodpovědného přístupu, důsledného hledání opory  jak ve vědecky, tak časem prověřených poznatcích. Nahodile a nesystematicky shromážděné informace, nedůsledně vyhodnocené údaje a zjištění přetavené zbrkle do právní věty, jistoty občanů a důvěru v právní řád nezvýší.

V nenávratnu zmizely časy devatenáctého století, kdy vakacio legis před nabytím účinnosti BGB činilo neuvěřitelné čtyři roky, téměř dvacet novelizací zákona o důchodovém pojištění, jen za šest a půl roku jeho účinnosti však vzdor tomu není příliš dobrou vizitkou. Na tom nic nemění, že většina z nich vyplývá ze samotné konstrukce zákona. Skutečností zůstává, že trvale a opakovaně  mění svou tvář mimo půdu Parlamentu, péči o něj přejala exekutiva, resp.  zaměstnanci státní správy v jejích službách.  

  tps