Zhroutí se důchodový systém? (Komprimace předchozích parciálních vstupů)

Dne 31.10.2001, přes emotivní vystoupení ministra práce a sociálních věcí, zamítla ve druhém čtení Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky návrh zákona o Sociální pojišťovně a o provádění sociálního pojištění. Ministr tuto skutečnost okomentoval slovy: "Je to rozhodnutí, které prostě má své osudové důsledky, má své osudové důsledky a znamená pro většinu politických stran, které hlasovaly proti tomuto návrhu, opuštění deset let hlásaných politických zásad…."

Nastala příležitost střízlivě zhodnotit k čemu skutečno došlo, jaké vlastně budou důsledky tohoto rozhodnutí poslanců, zda lze skutečně očekávat jeho fatální dopad.

Zrekapitulujme si stručně základní východiska.

Teze první: Důchodový systém se nachází v dlouhodobé krizi. Ta se navenek nejvýrazněji projevuje mimořádným zatížením státního rozpočtu, protože náklady na výplatu důchodových dávek jsou jednoznačně dominantní položkou. Proto se permanentně hovoří o nutnosti celý systém reformovat. Tento požadavek ale zastírá nechuť kousnout do kyselého jablka. Pokud totiž chceme našim rodičům i prarodičům, a konec konců sami sobě, zachovat důstojný život ve stáří, nemůžeme jít cestou snížení důchodů. Takový návrh si žádná strana nedovolí vážně předložit. Hledají se tudíž nejrůznější dílčí řešení a předkládají návrhy, které základní problém odsouvají, ne-li mlží. Ten spočívá především v malé výkonnosti ekonomiky, která není schopna vytvořit dostatečný kapitál.

Teze druhá: Je třeba posunout věkovou hranici odchodu do důchodu. Tato (a další) teze patří již do nižšího patra, protože řeší nedostatek financí (a stárnutí populace) jiným způsobem, než snižováním výše důchodů (relace ke mzdě). Pokud se odloží odchod do důchodů nějaké generační vrstvě, bude se samozřejmě vydávat po určité období poměrně méně prostředků na důchody. Tato úspora se ale týká pouze důchodů starobních (činí zhruba polovinu, ze všech přiznávaných typů). Z hlediska státního rozpočtu to je dobrá zpráva, z hlediska rovného nakládání s občany však nikoli. Objektivně ale dodejme: Jde o tlak odůvodněný s ohledem na zvyšování průměrného věku. Není to ovšem tak dávno, co ke zvýšení hranice odchodu do starobního důchodu došlo. Pokud však průměrný věk bereme jako seriózní, důsledně respektovanou veličinu, neměli bychom přehlížet, že ten je u žen vyšší a důchodový věk nižší. Do řešení této očividné disproporce se však také nikomu nechce a přitom by to byl naprosto logický krok odstraňující pozitivní jakousi diskriminaci….

Teze třetí: Odpovědnost jednotlivce. Všeobsahující slogan, který nemusí případ od případu moc znamenat, protože o ty opravdu nezodpovědné jedince se sociální síť, potažmo systém státní sociální podpory a sociální péče, stejně postará. Otázkou spíše zůstává, zda budou skutečně "odměněni" ti odpovědní. Současné nivelizační tendence při valorizacích důchodů nasvědčují spíše opaku. Tato myšlenka rovněž souvisí s tématem "neodůvodněně" vysoké příspěvkové sazby. Odhlédneme-li od jejího spekulativního snížení v roce 1995, tak sama kontradikční idea "důchodového spoření" neznamená nic jiného, než razantní zvýšení zatížení občanů. A to již nehovořím o mnoha dalších rizicích s tím spojených.

Teze čtvrtá: Zřízení Sociální pojišťovny je podstatnou, integrální součástí důchodové reformy. Tím se dostáváme k podstatě této úvahy. Dlužno přiznat, že vnímáno prizmatem pravidel politického klání, i zájmy samotné České správy sociálního zabezpečení, nebylo úplně od věci postupovat takto. Prezentovat ovšem nyní (po hlasování) přeměnu České správy sociálního zabezpečení ve veřejnoprávní instituci jako nezbytnou součást reformy důchodového systému (a o tu tady jde) v sobě přeci jen obsahuje značný podíl neodůvodněné tvrdošíjnosti. To tvrdím, přestože jsem v minulosti vznik Sociální pojišťovny obhajoval a ani dnes tento postoj neopouštím.

Považuji však za potřebné korigovat některé mýty, které celou kampaň provázejí, objektivizovat řadu tvrzení a relativizovat je ve vztahu k reálné skutečnosti, případně existujícím rizikům. Pokusím se o tuto (stručnou) analýzu ve střízlivém duchu bez emocí, protože na věci nejsem zainteresován ani osobně, ani politicky.

Oddělení systému od státního rozpočtu.

Ministr ve svém úvodním expozé uvedl: " …je jasné, že důchodový systém díky tomu, že jím prochází ohromné množství prostředků, se velmi často stává obětí aktuálního tlaku, aktuální potřeby finančních zdrojů oproti důvodům, které jsou vážné a dlouhodobé…" Toto tvrzení není, podle mého názoru, přesné. Od roku 1996 totiž existuje v rámci státního rozpočtu zvláštní účet důchodového pojištění. Jednoduše parafrázováno to v praxi znamená, že prostředky tohoto účtu nelze použít na nic jiného, než právě na důchody. Skutečnost, že jde formálně o součást státního rozpočtu není až tak významná, protože podle předlohy zákona se Výdaje na sociální pojištění, které provádí Sociální pojišťovna, měly hradit z rozpočtu Sociální pojišťovny. Ten měl být součástí finanční částí pojistného plánu Pojišťovny. Zákon dále ukládal vyrovnaný rozpočet, který podléhal schválení Poslanecké sněmovny*.

Protože jde o mandatorní, zákonem stanovené požitky, tak v případě finanční nerovnováhy zdrojů a čerpání základních fondů v běžném rozpočtovém hospodaření anebo v případě mimořádných situací ohrožujících výplatu dávek sociálního pojištění, které nebyly předpokládány při schvalování vyrovnané finanční bilance rozpočtu Pojišťovny na rozpočtový rok, a po vyčerpání všech prostředků rezervního fondu, které lze použít k překlenutí nerovnováhy nebo řešení těchto situací, měl stejně státní rozpočet poskytnout návratnou finanční výpomoc s dobou návratnosti ne delší než 12 měsíců. Zákon ovšem již neřešil otázku dále trvající nesolventnosti nositele pojištění. Vazba na státní rozpočet, potažmo na celospolečenské zdroje tedy v návrhu zákona nemohla a nemůže být odstraněna. Rozhodující slovo Parlamentu v celém procesu pak nemůže plně odstranit ani politické vlivy.

Demokratická správa systému.

Podle návrhu měly být orgány Pojišťovny Správní rada Sociální pojišťovny, Dozorčí rada Sociální pojišťovny a generální ředitel Sociální pojišťovny, přičemž správní rada měla mít 18 členů, z nichž 6 členů měli být zástupci pojištěnců, 6 členů zástupci zaměstnavatelů pojištěnců a 6 členů zástupci státu. Obdobnou strukturu zastoupení měla mít i devítičlenná dozorčí rada.

Stejně jako v předchozím případě je i tato idea principielně správná. Opět je však oslabena dalšími navrhovanými úpravami. Jestliže např. správní rada měla schvalovat návrh pojistného plánu Pojišťovny, tak konečné schválení bylo v rukou Poslanecké sněmovny (spolu s návrhem státního rozpočtu). V případě jeho neschválení nastupoval provizorní pojistný plám, schválený vládou; vláda při sestavování provizorního pojistného plánu měla vycházet z návrhu pojistného plánu předloženého Pojišťovnou a ze svého stanoviska.

Jde o důkaz rozporu mezi obecnými deklaracemi a skutečností, nic víc. Nelze totiž odmítnout ingerenci státu jednak proto, že zřízením veřejnoprávní instituce na ni deleguje své správní kompetence, jednak proto, že bude i nadále garantovat (saturovat) výplatu důchodů v odpovídající výši. Snaha o udržení vlivu je však patrná v řadě dalších ustanovení, nejvýrazněji pak v ustanovení o odstranění tvrdosti zákona. Předpokládalo se, že ministr práce a sociálních věcí, ministr obrany, ministr vnitra, ministr spravedlnosti a ministr financí mohou v oboru své působnosti na písemnou a zdůvodněnou žádost oprávněného, popřípadě pozůstalého po oprávněném svým opatřením odstraňovat tvrdosti, které by se v sociálním pojištění vůči oprávněnému vyskytly. Tento institut sám o sobě do prostředí založeném na důsledném uplatňování pojistného principu vůbec nepatří. Navíc, jestliže ministři jakékoli vlády mohou zasahovat do aplikační praxe, je vážně ohrožena proklamovaná nezávislost systému, stejně jako nejsou vyloučena protichůdná opatření v různých obdobích, poplatná ideovým východiskům příslušných subjektů.

Vnitřní dluh České správy sociálního zabezpečení

Ministr v uvozujícím proslovu dále uvedl: " …důchodový systém a jakákoliv reforma důchodového systému je spjata s velmi kvalitním nositelem důchodového systému, kterým je Česká správa sociálního zabezpečení. Je to gigantický systém, který vyplácí 3,5 mil. důchodů 2,5 milionů důchodců. Každý den je nucen získat z prostředí 800 milionů, aby přibližně takovouto částku vyplatil. Znamená to, že tento systém se musí rozvíjet také s dlouhodobou perspektivou, a bohužel rozpočtové financování mu tuto dlouhodobou perspektivu neposkytuje…". Pokud pomineme drobnou nepřesnost (která mohla vzniknout při stenografickém záznamu), totiž tu, že důchodů se ČSSZ nevyplácí 3,5 mil., nýbrž cca 3 mil., nezbývá než tomuto konstatování přisvědčit.

Pokud však problém nebudeme vnímat restriktivně, dojdeme ke zjištění, že nejde o stav typický pouze pro rezort MPSV, ale o stav obecný. Přísná vazba na státní rozpočet nikde neumožňuje rozvoj s dlouhodobou perspektivou. Asi nenajdeme rezort, kde by existoval přebytek, kde by neexistovaly dluhy z minulosti, které zabraňují optimálnímu fungování, srovnatelnému se státy a obdobnými institucemi na západ od našich hranic. Zde záleží na pečlivém výběru a obecném konsensu, tj. na shodě politického spektra, zda upřednostní určitý segment správy nebo hospodářství na úkor ostatních. Současně je nutné korektně konstatovat, že výsledky ČSSZ, jsou dlouhodobě velmi uspokojivé. Je pak signifikantní, že přes neustále opakované zdůrazňování nedostatku investičních (provozních) prostředků jsou realizovány racionálně těžko zdůvodnitelné projekty, zadávány rozsáhlé zakázky bez výběrových řízení, což nedává předpoklady pro vznik konkurenčního prostředí a tím i snížení ceny takových zakázek.

Vyšší náklady než dosud

S předchozí pasáží souvisí i další ministrovo vyjádření, oponující názoru, že "… oddělená důchodová pojišťovna bude dražší než současný systém.." V jeho rámci mimo jiné otevřeně prohlásil : ".. reforma nositele důchodového pojištění a jeho modernizace vyžaduje zvýšené rozpočtové náklady, zvýšené provozní náklady, a tyto provozní náklady bude nutné poskytnout, ať bude forma uspořádání jakákoliv. .. Bez modernizace není možné dosáhnout jakéhokoliv zlepšení…"

Za zcela zásadní protimluv v celé argumentaci je třeba považovat právě konstatování, že " provozní náklady bude nutné poskytnout, ať bude forma uspořádání jakákoliv." Zde je jádro polemiky. Nemá totiž význam zastírat, že řada opatření vtělená do návrhu zákona o Sociální pojišťovně se zde objevila poněkud nesystémově a účelově. Účelem se zde rozumí podpora základní myšlenky, tj. institucionalizaci Sociální pojišťovny, tím, že jsou souběžně předkládány výrazné změny způsobu vyřizování a technologií, které byly již dlouho před tím (před počátkem vlády sociální demokracie) připravovány a jejich uvedení v život, resp. dokončení, se tak jako tak předpokládalo. Zaříkadlo "klientský přístup" tak bezprostředně nesouvisí s institucionální změnou.Veškeré navrhované změny, jejichž úhelným kamenem je zřízení individuálních účtů a jejich každoroční aktualizace tak jistě dojdou svého naplnění.

Provozní náklady

To je další subtéma, souvisící s řadou odmítavých stanovisek i předcházejícími odstavci. Dlouhodobá nedostatečnost "státních dotací" je vyjádřena hodnotou cca 2 % "vůči celému pojištění" (skutečně dosaženým příjmům z pojistného na sociální zabezpečení). Ta měla být zvýšena "ze zákona" na 3 %. Pro srovnání a na podporu tohoto kroku se používají rozličné příklady, nejčastěji Slovenská pojišťovna, kde byl při rozjezdu na provozní výdaje určen ještě vyšší podíl. Při promítnutí tohoto kroku do praxe a při komparaci s našimi zkušenostmi není patrný prakticky žádný rozdíl v kvalitě služby klientům. Na druhé straně je tento rozdíl patrný v sousední BFA (SRN), přičemž zde provozní výdaje oscilují okolo pouhého 1 %.

V tomto směru nezáleží ani tak na výši prostředků, jako na schopnostech expertů a managementu, při hodnocení funkčnosti sytému, vyvodit správné závěry, na jejich základě stanovit optimální strategii a hospodárně ji naplňovat.

Navrženou změnu fasády ČSSZ by provázel ještě jeden další jev, kterým je lepší honorování zaměstnanců. Ti jako nositelé unikátního know how by si to jistě zasloužili, protože dlouhodobé průměry dokládají trvalé podhodnocení. Nicméně je tu ještě jeden aspekt o němž se málo hovoří, a to politický. Se vznikem Sociální pojišťovny by totiž došlo k mimořádné redukci počtu státních úředníků, což byl jeden z bodů programového prohlášení současné vlády. Přibližně 8000 úředníků by početně opustilo "státní administrativu." Že by jejich místa nezanikla je nabíledni.

Rizika

Nejsou nezanedbatelná, protože relativní autonomie systému a nezávislost na státu vytváří prostředí s rozšířenými a pružnějšími mantinely, umožňujícími na jedné straně "volněji dýchat", na druhé straně pak hůře postihnout a eliminovat chyby, vzniklé buď z nekompetentnosti nebo nedostatku odpovědnosti.

Předloha zákona se v jedné ze svých částí zabývala státním dozorem. Podle navrhované dikce měla Pojišťovna podléhat státnímu dozoru, který by vykonávalo Ministerstvo práce a sociálních věcí. Rovněž tak Ministerstvo financí mělo provádět finanční kontrolu Pojišťovny podle zvláštního právního předpisu. Tato, jistě chvályhodná, snaha nedává jistotu, že by se jednalo o skutečně efektivní nástroj. Podle platné právní úpravy je totiž ČSSZ hierarchicky podřízena MPSV, které již z tohoto titulu je oprávněno vykonávat kontrolu. Je otázkou, zda má dnes takový odborný a personální potenciál, který by byl tuto funkci schopen plně zajistit.

Závěr

I když, s ohledem na charakter prezentace, byla analýza fragmentární, tak se dotkla všech podstatných skutečností. V každém případě bude korektní, když jednoznačně zodpovíme otázku obsaženou v titulku. Zamítnutím návrhu zákona o Sociální pojišťovně určitě nedojde k zhroucení důchodového systému - alespoň ne z tohoto důvodu. Osobně si ovšem myslím, že institucionalizace Sociální pojišťovny je žádoucí a byla pouze oddálena. Žádoucí a nutný jsou ovšem zcela odlišné pojmy. Rozhodnutí poslanců nebude mít fatální důsledky, aniž by znemožnilo realizaci již činěných a připravovaných opatření.

Ač svou roli nepochybně hrála politická licence, bylo v zásadě chybné vydávat tento pokus za kardinální součást důchodové reformy. Podle mého názoru se jednalo skutečně jen o pokus řešit pouhý jeden ze segmentů (byť nikoli nevýznamný) sociální soustavy. V tom lze spatřovat onu fatální chybu, potažmo suchý, úřednický přístup, doprovázený nedostatkem kreativity. Jedině podrobení celého sociálního systému komplexnímu a erudovanému zkoumání může naznačit, třeba jen částečná, východiska, vedoucí k zefektivnění soustavy. Návrhy úprav, s adjektivem kosmetické, takovou cestou nejsou.

Příkladů zvenčí je dost a vůbec nejsou vzdálené. Proč např. vpředu zmíněná německá BFA má necelé jedno procento provozních nákladů? Protože se (mimo jiné!) nevěnuje výběru pojistného. Krankenkasse v Německu totiž vybírá pojistné pro všechny subsystémy a nadále redistribuuje. Že to je nanejvýš hospodárné není třeba dodávat. Proč návrh zákona o Sociální pojišťovně v rámci deklarované změny důchodového systému konzervuje nemocenské pojištění vedle důchodového pod hlavičkou sociálního pojištění? Není zde přeci jen užší vazba na zdravotní pojištění a na zdravotní péči vůbec? Není řada mechanizmů a institutů pro obě pododvětví sociální a zdravotní soustavy společná? Podobných otázek je více.

V každém případě je jasné, že nikoli v oblasti mandatorních, ale právě v oblasti provozních nákladů lze "bezbolestně" ušetřit. Bohužel navržená cesta směřovala právě na opačnou stranu.

tps